从亚太安全格局看美国对台政策——写在特朗普访华之际

日期:2017-12-26 14:54 来源:《统一论坛》杂志 作者:周忠菲

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  21世纪第一个10年,美国在亚太地区推行的“先发制人”战略受到严峻挑战。第二个10年前期,奥巴马政府推行的亚太再平衡战略,也已走入尾声。第二个10年后期,亚太安全格局变化的趋势是什么?这一趋势将如何影响中美关系,影响美国特朗普政府的对台政策?是一个值得探讨的问题。

  一、美国在亚洲面临巨大压力

  美国的亚太政策面临在亚洲进行力量收缩的考验。45年前,美国总统尼克松访华,实现“破冰之旅”,开启了中美关系正常化进程。这一决策被认为符合美国的重大战略利益,被历届美国政府所遵从。中美关系正常化以来几十年,虽然美国国会出现政争,但美国对华政策保持了较好的一致性,体现了行政部门实现中美关系正常化的政策初衷。究其所以,美国打开中美关系的重要战略背景之一,就是尼克松政府既要实现美国在亚洲的力量收缩,又希望保持美国在亚洲强大的存在。为此,基辛格提出了著名的“联系原则”,核心是美国通过发展中美关系来抵制苏联力量的增长,同时将中国纳入所谓“和平框架”,以扩大美国在亚洲的影响。

  时光流逝,今天的美国,再次面临既需要在亚洲进行力量收缩,又希望在亚洲提升美国影响力的考验。对美国政策制定者来说,如何评估其“联系原则”与“和平框架”,并不重要,重要的是中美关系已经成为亚太地区最重要的关系。东亚经济一体化进程,亚太地区新兴经济体力量的发展等,都与中美关系息息相关。这些新因素带来亚太地区一系列政治与经济关系的变化,使亚太地区安全架构旧有矛盾更加尖锐,其脆弱性更加突出。众所周知的美日关系、美韩关系以及中日关系的变化,均是这些交互关系的折射。对美国而言,处理不好,完全有重陷亚洲困境的可能。

  这里举一个有说服力的例证。根据美国白宫的报道,特朗普在出访亚太前夕,10月10日在白宫特别会见94岁高龄的基辛格。会谈后,特朗普表示他非常尊重基辛格,在与基辛格的对话中,“学到许多东西”。基辛格的表述换了一个角度,他说:“特朗普总统将要前往亚洲,我想这将会为进步、和平跟繁荣做出巨大贡献。”基辛格还对未来的中美关系进行了描述,他从美国的立场强调:许多中国人错误地认为“美国已经盛时不在”。

  当然,我们不能将美国的亚太政策做简单的今昔对比。这里要强调的是,全球化带来变化,其影响是长期的,也充满不确定性。目前,以反全球化著称的特朗普本人及其决策层,可能还没有制定出完整的亚太政策。这也是特朗普决定访问亚太,年内举行中美元首第三场会晤的主要战略背景。

  二、东亚地区秩序与中美关系

  美国是一个高度强调全球战略的国家,美国依靠其全球战略以及对全球化的参与,进行力量辐射,保障美国的全球利益。今天,全球化带来的巨大变化,使亚太安全格局处于前所未有的复杂状态。但美国没有完全放弃对全球化的参与,也没有采取完全站在全球化对立面的立场,制定其对外政策。除了受到美国全球经贸政策调整影响外,对东亚各国而言,未来是否接受美国在地区秩序方面的安排,很大程度上将受中美关系影响。

  首先,在他们看来,地区秩序方面,亚太基本形成不是由美国一家说了算的格局。美国对美日同盟,美澳新同盟,美国与菲律宾、新加坡、越南关系的调整,本身就是对上述格局的反应。针对中国,只是其中一个内容。面对这种趋势,美国必须考虑如何善用中美关系,在促使东亚各国接受地区秩序安排方面,形成有利于美国的局面。

  此外,一段时期以来,美国在海上与中国的“战略摩擦”收效甚微。自奥巴马政府将美日安保关系演变为“放日出笼”以来,美国的立场是鼓励以“历史修正主义”自居的安倍晋三政府,“率领日本在亚太安全结构调整中发挥作用”。日本2017年发布的《防卫白皮书》显示,未来日本的亚太战略,一方面将继续以美日同盟为基石,另一方面将“大力发展和提升军事实力”,加强日本在西太平洋的“军事存在感”。这与美国的利益并非没有冲突。日本的挑衅立场,激化了中美在南海问题上的战略对峙,韩国也出现激烈反弹,要求美国在部署萨德和与朝鲜开战等问题上,“尊重韩国主权,取得韩国的同意”。“南海仲裁案”的失败,意味着美国与中国的“战略摩擦”几乎没有“收益”。美国如果继续炮制“反华同盟”以“围堵中国”,有可能导致美国与其盟国间的关系出现利益分化。

  其次,以中国为代表的新兴国家市场力量,对亚洲经济和世界经济的贡献越来越重要。中国及其众多新兴经济体,有可能成为终端消费市场的前景,将直接影响亚洲的经济繁荣。在区域一体化进程方面,除了中国与东盟推进的东盟10+1,东亚峰会、区域全面经济伙伴关系(RECP)等机制外,2013年中国提出的“一带一路”倡议,在亚洲和欧洲得到广泛热烈反应。甚至美国国内,目前也出现主张参加中国“一带一路”项目的主张。

  最后,美国在亚洲仍然有影响力,美国也没有放弃单独主导亚洲地区秩序的设想。但美国的盟友对美国与中国的战略博弈,态度暧昧。2016年以来,美国借口中国在地缘安全方面突破了东亚战后地区秩序,派军舰闯入南海,采取在亚太安全问题上与中国对立的立场,并没有得到澳大利亚、新西兰、新加坡、菲律宾等亚洲盟国的支持。这些国家在地区经济层面,还强化了与中国的经贸关系。这些举措表明,未来这些国家在很大程度上,将采取与中美关系保持平衡而不是与中国对立的立场,以最大限度维护自身利益。近期,特朗普在出席东盟峰会和亚太经合组织(APEC)会议问题上进行的政策调整,就是美国不得不面对现实、重新考虑的例证。

  三、中美关系发展将制约美国对台政策

  特朗普入主白宫后,台海局势的紧张一度成为影响中美关系一个潜在冲突点。但从政策连续性看,不能简单视为美国对台政策的重大调整。历史经验显示,美国对台政策的调整,始终受到中美关系发展的制约。例如,冷战时期美国的“对华双轨政策”,强调通过发展中美一轨,以制约美台一轨,又如冷战结束后,美国推行单边霸权时期,美国的两岸关系政策,也以平衡两岸发展为核心。美国对台湾“安全”的承诺,也没有超出过去的政策范围。

  美国共和党历来强调外交政策以维护地区安全为核心。从这个角度看,未来美国需要执行什么样的全球经济战略,如何在地区层次处理中美战略关系,使之能够最大限度维护美国的国家利益,能够在进行力量收缩的条件下,实现维护美国在东亚根本利益的目的,美国需要过渡期。近期看,重振美国经济是特朗普政府的施政重点。美国对台政策的调整还提不上议事日程。中期看,受亚太地区格局变化、两岸实力差距增大等因素影响,美国对台政策将受到进一步制约。

  其一,美国放弃跨太平洋伙伴关系协定(TPP),不等于美国没有全球战略和区域战略。全球化与地区一体化,依然能够反映美国的东亚利益,这一“区域利益”,大于美国干涉台湾问题“榨取”的利益。

  其二,维持地区稳定,提升中美关系战略性的需求,高于美国在台利益。在东亚地区,美国历来的战略认知是“稳定压到一切”。无论民主党还是共和党当政,美国政府都宣称美国在亚太的基本目标是维护这一地区的和平与稳定。虽然美国依然试图遏制中国,但美国对战略利益的重视,高于美国在台利益。习近平与特朗普第三次会面,说明美国在贯彻其“稳定原则”时,基于中国力量的存在,不得不在地区稳定问题上更多考虑中国的立场。朝核问题的处理是一个例证,特朗普计划出访亚太与中日韩是另一例证。特朗普访问中国前夕,美国政府发布的新闻稿采用了类似“和平与稳定”这样的词语。

  从前景看,台湾当局在制造美国需要的“亚太地区安全形势”方面,仍然有作为筹码的价值。但美国在维护跨地区利益时,一旦在亚太安全问题上换了思路,一旦在出“牌”时变得“讲究实力对比”和“牌”的“大小”,台湾当局指望美国“护盘”的愿望,就可能完全落空。此外,台湾在树立“西方民主典范”方面仍有利用价值,但美国对台政策在处理民进党当局维护“台独”利益的问题时,不会与美国维护地区稳定的利益混为一谈。

  其三,美国不可能与极端“台独”势力捆绑在一起。自2016年掌权以来,民进党当局对美政策立足于借口“中国威胁”,对美国进行“政策挤压”。为维护其“台独”利益,民进党当局多方活动,试图让美国为其“台独”利益“正名”。不久前甚至发出“公开台独”将取代“隐形台独”的信号,试图进一步分裂两岸。但这步棋没有得到“美国的纵容”。美国发言人的回应是“鼓励”民进党“进行两岸建设性对话”,实际上,是要求台湾当局在制造紧张局势方面进行“自制”,暗示其在两岸政策上“应有所收敛”。

  民进党至今仍不改变在两岸关系上自我设限,不接受“九二共识”的立场,其政策实质,无异于直接冲撞美国的一个中国政策。显然,美国不会与极端“台独”势力捆绑在一起。这样做,只会使美国对台政策失去弹性,更加被动。

  四、让历史昭示未来

  综上所述,美国在全球、亚太以及中美关系三个层面,处于前所未有的复杂状态。美国的困境在于既要在亚洲实现力量收缩,又试图加强美国在亚洲的存在。美国政府还需要应对国内政治斗争,重振美国经济。这些因素使未来的中美关系,具有更加广泛的战略基础。与此同时,美国不会轻易放弃保护主义的经济政策。

  为应对压力,美国正在从应对全球化压力的角度,考虑发展中美战略关系。中美在一些重大的全球性和地区问题上进行合作,将决定美国未来在全球的领导地位。美国对台政策也将因此而更多地受到中美关系发展的制约。受这种趋势影响,短期内,特朗普政府不会大幅度调整对台政策。美台关系也难以出现重大突破。

  美国对台政策服务于美国总体对外战略。中美关系上升到战略层面后,两岸关系将成为影响未来美国对台政策趋势一个重要因素。在这种情况下,台湾作为特朗普政府手中的“筹码”,在树立“西方民主典范”,在与美国设计的亚太安全格局的“链接”方面,包括在“平衡”美中关系方面,仍有利用价值。特朗普政府在武器售台,加强美台军事合作,台湾参与美国谋求的地区秩序安排等方面,其政策走向,可能与中美关系发展产生冲突。近期,美国国会在台湾问题上发出的一系列不利于中美关系发展的信号,不容忽视。

  历史昭示未来。30多年前,美国里根总统就提出这样的看法:在我们这个时代,就许多关键问题来说,美中两国人民之间没有什么距离。基于此,中美之间存在的分歧不应影响两国的战略合作。中美关系的发展有利于地区和平与稳定。与此同时,中美双方的互信互利,对于中美战略关系建立与发展,依然非常重要。但必须指出的是,台湾问题虽然深受外部的美国因素影响,但毕竟属于中国内政,应该由两岸中国人自己完成。相信随着时间的发展以及两岸同胞对于国家和平统一的向往,台湾问题一定可以在中华民族实现伟大复兴的进程中得到有效解决。

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